呂蒙蒙

【摘 要】政府購買公共服務是公共服務供給方式的重要創新，也是加快轉變政府職能、提高政府效率的重要舉措。而政府明晰自身所應該扮演的角色是政府有效開展購買公共服務活動的關鍵。政府在購買公共服務活動中主要扮演規劃決策者、制度供給者、“精明”購買者、經費補貼者、市場和社會組織培育者、監督評估者這六種角色。

【關鍵詞】政府；購買公共服務；角色；定位

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1007-0125（2017）01-0267-02

一、政府購買公共服務和政府角色的內涵

（一）政府購買公共服務概念闡釋。在理論上，學者們一般從三個方面來理解政府購買公共服務：其一，從治理機制的角度，認為政府購買公共服務是政府在公共服務部門內引進私營部門的競爭機制以及其他管理制度，從而形成一種混合的公共服務治理機制。[1]其二，從政府職能轉變的角度，認為公共服務主要由政府提供，政府雖然還是社會組織資金的支持者，但不再生產和直接提供公共服務。其三，從行為屬性的角度，認為政府購買公共服務是以政府部門作為發包方，把有關事務性、技術性的公共服務承包給有關市場主體（社會組織主體）的民事行為，本質上兩者之間是一種委托——代理關系。[2]以上可以看出，政府購買公共服務應該包含三個基本的要素：公共服務的購買主體、公共服務的承接主體和公共服務的使用方。

綜上所述，政府購買公共服務實際上是政府為了追求公共服務提供的效率，通過訂立契約關系的方式，使用公開招標、定向委托等形式將原來生產服務的職能轉移給社會組織或第三部門，主要是利用財政撥款向社會力量（營利部門、非營利組織及個人）購買，由承接主體具體操作從而滿足公民需求的一系列活動。

（二）政府角色的解讀。政府角色是政府行為人格化的體現，是一個較寬泛的詞，涉及概念眾多包括具有客觀性的政府行為、政府職能、政府責任、政府模式以及主觀性的政府作用、政府影響和政府形象等。政府角色與它們之間既有聯系又有區別。政府角色本質上是政府在特定的環境中運用權力履行責任時表現的行為及結果。一般來說政府職能是指政府在管理政治、經濟、社會中所應履行的基本職責。政府職能是通過一系列具體的政策和政府行為來實現的，政府行為在作用于具體的環境所體現出來的效果就是政府作用。政府角色決定了政府所擁有的職能，政府職能又決定了政府的機構設置、政策制定和具體的行為模式，政府角色和政府職能會影響政府行為。因此，政府角色明確了，政府職能定位也就會更加準確。政府角色定位是政府角色的總體特征，它是政府行為和結果的高度概括。明確政府購買公共服務的角色定位有利于從宏觀上把握政府職能的總體特征。

二、政府購買公共服務的角色定位

在政府購買公共服務的活動中清晰地定位政府的角色，對于保證公共服務購買活動的有效開展具有重要影響。公共服務購買活動中政府主要扮演六種角色。

（一）規劃決策者。政府購買公共服務的過程錯綜復雜，涉及公共部門、私營部門以及各利益相關者，這使得政府不得不從大局出發，站在全局的高度，統籌規劃。具體來說，各層級的政府部門應結合本區域經濟社會的實際情況，對公共服務供給的具體領域，購買的規模、方式、操作思路做出整體規劃安排，進行總體調控，明確本轄區公共服務供給的基本類型、總體規模、具體標準、先后順序和空間分布，從而有計劃有組織地開展公共服務供給活動。

（二）制度供給者。新制度經濟學的理論表明，制度，而非技術或人力資本，是經濟增長的關鍵要素，技術或人力資本是制度作用的外化結果或表象，受制度制約和導向。作為供給者的政府，應加快完善公共服務供給的相關制度，要建立以公民需求為導向的公共服務供給體系。隨著市場經濟的發展，我國公共服務的項目和對象都發生了明顯的變化，已由最初純粹為滿足公民基本的物質需求而建設的基礎設施轉向滿足公民日益增長的精神需求而建設的各類文化娛樂設施。公民需求日益變得多元化和復雜化，單獨依靠政府供給遠不能滿足公民的現代服務需求。要不斷拓寬公共服務提供的內容，政府還必須吸納第三部門和社會組織參與，共同致力于研究公民需求，進而尋求最優方式以滿足公民需求。

（三）“精明”購買者。所謂“精明的購買者”，就是政府如何以最小的購買投入實現公共服務目標的最大化，主要解決“怎樣購買”、“怎樣購買得值”的問題。首要的是政府應該為公共服務的承包主體創造良好的公平競爭環境，運用市場機制的作用實現優勝劣汰，降低政府購買公共服務的投入。健全市場機制的關鍵是健全政府購買公共服務的信息公開制度，包括購買服務的項目內容、購買服務的操作流程特別是招投標流程、購買服務的財政預算等，都應該采取公開透明的方式，以保證所有符合條件者能夠平等地參與競爭。[3]

（四）經費補貼者。提供公共服務是政府履行職能的重要體現，不管其以哪一種模式提供公共服務，政府都不能推卸經費籌集和支出的責任。政府作為公共服務的提供責任主體，理應籌集經費對承包商或消費者予以補貼，以保證公共服務供給有效開展，并把購買公共服務的資金納入公共預算，確保資金使用的合法性和合理性，同時政府應對財政資金的投入進行監管，促使政府合法和規范地支出購買經費，當然具體補貼多少主要取決于公共服務的屬性，屬性不同政府應承擔的經費責任也有所不同。

（五）社會組織的培育者。成熟的社會組織參與是政府成功購買公共服務的保障。受傳統政府包攬一切思想的影響，我國能夠承接政府購買公共服務的社會組織數量明顯不足。大部分社會組織處于政府幫助或者依托政府組織建立的階段，其活動經費主要依靠政府的撥款，有的甚至成了“政府的非政府組織”。因此，首先，政府應該為社會組織的獨立發展創造良好的環境，促使社會組織由“外部輸入型”發展轉為“內部自生型”發展。其次，確保政府購買公共服務的財政支出的穩定性和增長性，保證社會組織的資金來源。一方面，可以將政府購買公共服務的資金納入財政預算，保證資金來源的穩定性。另一方面，可以根據社會發展狀況，建立資金的正常增長機制。再次，社會組織應完善自身內部自理機制，特別是人員管理和財務管理制度，增強社會組織的透明度，自覺接受來自政府和社會的監督。

（六）監督評估者。在購買公共服務的過程中政府把公共服務的生產職能賦予第三部門后，面對不屬于隸屬關系的承包商，政府作為委托人逐漸處于信息的劣勢地位，使公共服務供給無法得到安全的保障，公共利益受到挑戰。因此，政府必須對公共服務提供的全過程進行適當的監管，切實保障公共利益的實現和滿足。首先，建立第三方監督管理機制。由于公共服務領域資金回報率的確定、成本核算、服務質量的標準等具有較強的專業性，經營者與消費者之間、經營者與監督管理者之間存在著信息不對稱，為保證信息的真實性和競爭的公正性需要構建獨立的監督機構評估。其次，要完善內部監督機制，對服務項目實施動態管理與動態監督，以便及時發現問題、追究責任、采取挽救措施降低風險。再次，構建多元化的績效評估機制，創建開放性的評估系統，吸納公共服務對象積極參與，健全績效評估多元主體參與機制。政府工作人員應該把公共服務對象定位為主動、負責的積極公民。積極公民意味著，公民不僅僅是一種權利，而且是一種義務和責任。[4]通過科學的方法、程序和標準，能對服務機構的服務質量、顧客滿意度進行客觀、準確的評價。

參考文獻：

[1]陳浩村.公共服務外包決策理論研究[D].華中科技大學，2007：7-8.

[2]劉波，崔鵬鵬，趙云云.公共服務外包決策的影響因素研究[J].公共管理學報，2009，（8）：47.

[3]葉托.超越民營化：多元視角下的政府購買公共服務[J].中國行政管理，2014（4）.

[4]曲延春，張帆.精明買家的實現：政府購買公共服務的困境與路徑選擇——基于濟南市市中區的調研[J].中國行政管理，2016.