張德亮
摘 要：西方發(fā)達(dá)國(guó)家的非盈利組織起步較早，發(fā)展更加成熟，是在基于政府與企業(yè)以及社會(huì)三模式下構(gòu)件而成，并且也決定了它的角色定位與功能實(shí)現(xiàn)。國(guó)內(nèi)非盈利組織整體來(lái)說(shuō)是為滿(mǎn)足公共需求與社會(huì)公益為目標(biāo)，并自覺(jué)參與到社會(huì)性質(zhì)的公益活動(dòng)中的一種民間組織。本文就國(guó)內(nèi)外非盈利組織理事會(huì)理事管理制度進(jìn)行了相應(yīng)的探討，分析了其差異性，并就國(guó)內(nèi)理事會(huì)管理制度的完善提出了幾條建議。
關(guān)鍵詞：盈利組織；英美法系；大陸法系；理事會(huì)；監(jiān)事會(huì)；機(jī)制
中圖分類(lèi)號(hào)：D632.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-5312（2016）36-0275-02
一、國(guó)內(nèi)外非盈利組織治理機(jī)制的比較分析
（一）相同點(diǎn)
結(jié)合非盈利組織的治理結(jié)構(gòu)模式而言，其無(wú)論是國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，都是借鑒的公司治理結(jié)構(gòu)模式，也就是社團(tuán)法人性質(zhì)的非盈利組織均設(shè)立了相當(dāng)于股東會(huì)的成員大會(huì)，以及構(gòu)成非盈利組織治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵部分的理事會(huì)。財(cái)團(tuán)法人性質(zhì)的非盈利組織雖然均設(shè)立了理事會(huì)，但不同的法律制度必然有其相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)事會(huì)不屬于其必設(shè)機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)。
（二）不同點(diǎn)
1.國(guó)外更注重外部監(jiān)督機(jī)制
英美等法系國(guó)家在設(shè)立非盈利組織時(shí)，無(wú)需通過(guò)登記也可進(jìn)行設(shè)立，其自由度更高，非盈利組織通常較為活躍，在經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)的嚴(yán)格審查，確定其滿(mǎn)足法定條件后，才能享受政府的優(yōu)惠政策。英美法系國(guó)家基本不會(huì)設(shè)立監(jiān)事會(huì)制度，基本以外部監(jiān)督機(jī)制為主，建有完善的獨(dú)立會(huì)計(jì)、首席檢察官以及報(bào)告與披露等制度。之所以會(huì)形成這些機(jī)制，主要還是因?yàn)橐悦绹?guó)為首的英美法系國(guó)家不主張行政主導(dǎo)，宣傳的往往是制度與社會(huì)監(jiān)督并行的模式。
這種外部監(jiān)督機(jī)制的參與者較多且監(jiān)督面覆蓋范圍廣，且相關(guān)的制度監(jiān)督賦予了監(jiān)督主體的法定職權(quán)，因此能有效防止個(gè)人之間出現(xiàn)利益糾葛。但由于該機(jī)制過(guò)于嚴(yán)厲，不利于從業(yè)人員的思維創(chuàng)新，且外部監(jiān)督主體較為多元化，各有各的利益取向，無(wú)法形成統(tǒng)一的監(jiān)督力量。
2.國(guó)內(nèi)更注重內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制
我國(guó)屬于大陸法系國(guó)家，大陸法系國(guó)家通常更側(cè)重中央集權(quán)，具有十分廣泛的行政行使權(quán)，對(duì)非盈利組織的監(jiān)督較為嚴(yán)格，必須在通過(guò)嚴(yán)格的審查后才能準(zhǔn)許設(shè)立非盈利組織。此外，按照大陸法系國(guó)家法人制度，可將非盈利組織歸入為公法人之列，給非盈利組織法人提供其他法人治理機(jī)構(gòu)的理論依據(jù)，因此，包含我國(guó)在內(nèi)的許多其他國(guó)家的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)均為非盈利法人監(jiān)事會(huì)。我國(guó)非盈利組織的主要監(jiān)督體是監(jiān)事會(huì)，較之理事會(huì)的職責(zé)而言，二者之間的關(guān)系主要表現(xiàn)為兩種，分別是二元制下的監(jiān)事會(huì)，二者處于相互監(jiān)督、制約但是互不隸屬的狀態(tài)；第二種則是上下級(jí)制下的監(jiān)事會(huì)，理事會(huì)由監(jiān)事會(huì)選舉產(chǎn)生并負(fù)責(zé)，即監(jiān)事會(huì)在理事會(huì)之上，具有更高的權(quán)利與職責(zé)。
這種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的監(jiān)督能力比較強(qiáng)，其監(jiān)督主體通?？裳杆佾@取信息資料，具有一定的信息優(yōu)勢(shì)。但此種監(jiān)督機(jī)制對(duì)于外部相關(guān)者的利益不夠重視，較容易出現(xiàn)內(nèi)部人控制的問(wèn)題。因此，我國(guó)對(duì)非盈利組織往往都是采取的行政監(jiān)督手段，其主管機(jī)關(guān)會(huì)全面監(jiān)督非盈利組織的設(shè)立、運(yùn)行及清算等環(huán)節(jié)。
通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外非盈利組織的治理模式進(jìn)行差異比較后可知，單一的治理模式無(wú)法有效解決所有的問(wèn)題，我國(guó)雖屬于大陸法系國(guó)家，更加注重集權(quán)管理與法律條文，但同時(shí)也應(yīng)取長(zhǎng)補(bǔ)短，積極參考與借鑒英美法系等國(guó)的監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，國(guó)內(nèi)的法律制度尚還不夠完善，應(yīng)通過(guò)完善公司治理制度進(jìn)一步完善非盈利組織的法律制度。
二、完善我國(guó)非盈利組織理事會(huì)制度及其運(yùn)作
（一）健全以理事會(huì)為核心的平衡機(jī)制
理事會(huì)是構(gòu)成非盈利組織治理的關(guān)鍵成分，我國(guó)非盈利組織理事會(huì)治理的作用并未得到全面的發(fā)揮，沒(méi)有形成健全的理事會(huì)內(nèi)部平衡機(jī)制，這主要是因?yàn)閲?guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程較快，而非盈利組織法規(guī)的完備性卻始終跟不上。加之非盈利組織產(chǎn)權(quán)界限較為模糊，既不屬于私有產(chǎn)權(quán)，其財(cái)產(chǎn)也不屬于任何私人組織或個(gè)人，擁有一定的排他性，不同于國(guó)家產(chǎn)權(quán)形式。且非盈利組織資產(chǎn)往往是出于公益性目的或是給不特定的某一人群設(shè)立的，并不是所有人都擁有同等的非盈利組織資產(chǎn)使用權(quán)，這就導(dǎo)致目前的非營(yíng)利組織治理結(jié)構(gòu)中往往會(huì)出現(xiàn)“三權(quán)分離（所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、受益權(quán)）”的現(xiàn)象，從而加重了組織代理的復(fù)雜程度。
想要促進(jìn)非盈利組織事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，不可能僅靠理事自身的道德來(lái)進(jìn)行約束。因此，法律需對(duì)理事的權(quán)利與義務(wù)制定出相應(yīng)的規(guī)定，明確理事的任何行為都應(yīng)與組織的服務(wù)宗旨與價(jià)值目標(biāo)相符合。我國(guó)在理事會(huì)的構(gòu)成與權(quán)利上集中了大量的法律法規(guī)，而其他地方的法律體系還不夠健全。因此，需明確化理事的義務(wù)與責(zé)任，通過(guò)對(duì)國(guó)外先進(jìn)國(guó)家非盈利組織相關(guān)規(guī)定的參考與借鑒，清楚界定出理事在各方面的義務(wù)。與此同時(shí)，還可對(duì)公司治理結(jié)構(gòu)中的獨(dú)立管事制度進(jìn)行參考，也就是各社會(huì)人士參與到非盈利組織董事會(huì)治理中的比重，這樣可確保理事參與決策的獨(dú)立性，避免將決策全權(quán)交由內(nèi)部人進(jìn)行掌控。
（二）強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制
監(jiān)事會(huì)在非盈利組織中不并具備控制理事的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，雖能實(shí)施監(jiān)督，卻不能對(duì)理事會(huì)采取措施，這無(wú)疑弱化了監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督功能，同時(shí)也不利于理事會(huì)的發(fā)展。因此，當(dāng)理事及高級(jí)管理人員違反了法律法規(guī)或組織章程規(guī)定時(shí)，非盈利組織的監(jiān)事可參考公司法規(guī)定對(duì)其提出訴訟，促進(jìn)監(jiān)事監(jiān)督職能的發(fā)揮。非盈利組織治理結(jié)構(gòu)的完善既需要內(nèi)部的機(jī)制建設(shè)，也不能缺少外部監(jiān)督的雙重合力與把關(guān)。因此，首先應(yīng)加強(qiáng)非營(yíng)利組織的年度檢查與監(jiān)督，一旦出現(xiàn)與年檢制度不符的行為，需明確化非盈利組織的法律責(zé)任與具體處罰措施。其次，強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督，杜絕各種不良行為的發(fā)生，如詐騙、挪用公款及浪費(fèi)等，使利益相關(guān)者不會(huì)受到利益損失，并完善財(cái)務(wù)審查制度。最后，將社會(huì)監(jiān)督機(jī)制引入非盈利組織中，建立出非盈利組織問(wèn)責(zé)制度。對(duì)于無(wú)論以何種形式獲得的公益資產(chǎn)，都必須做出非盈利性宗旨的承諾，由于每位關(guān)心或是對(duì)非盈利組織有疑問(wèn)的人都能通過(guò)這種監(jiān)督方式進(jìn)行監(jiān)督，因此，一旦發(fā)現(xiàn)非盈利性組織存在問(wèn)題，就會(huì)受到嚴(yán)厲的處罰，避免其出現(xiàn)錯(cuò)誤，這樣也能隨時(shí)給公眾一個(gè)相應(yīng)的交代。且非盈利組織的問(wèn)責(zé)制度還包括理事對(duì)組織、組織對(duì)利益相關(guān)者以及員工對(duì)理事會(huì)等多方面的雙邊責(zé)任，能使非盈利組織加強(qiáng)自我約束力。
（三）完善治理環(huán)境
對(duì)于非盈利組織在環(huán)境建設(shè)上的治理，政府擔(dān)任著極為重要的角色，特別是在目前非盈利組織發(fā)展制度存在缺陷下，各種改革舉措勢(shì)在必行。國(guó)內(nèi)非盈利組織的政府規(guī)制環(huán)境包括的外部法律及行政環(huán)境這兩者都會(huì)在一定程度上限制并影響非盈利組織的發(fā)展，不利于非盈利組織完善其治理結(jié)構(gòu)。因此，需強(qiáng)化非盈利組織的相關(guān)法律法規(guī)的立法層次與體系，使國(guó)內(nèi)現(xiàn)行法規(guī)中的控制及限制的基調(diào)與繁雜手續(xù)規(guī)定能變得更加便捷人性化，已形成合理的法制性框架。但國(guó)內(nèi)的雙重管理體制對(duì)非盈利組織的管制極為嚴(yán)格，具備很大局限性，在對(duì)應(yīng)的時(shí)期呢，此政策尤其相應(yīng)的土壤及條件。但由于當(dāng)前社會(huì)中，非盈利組織發(fā)揮的作用愈加重要，因此，政府對(duì)非盈利組織的認(rèn)識(shí)也應(yīng)隨之改變，對(duì)雙重管理體制加以改革，在進(jìn)行監(jiān)督管理的同時(shí)，還應(yīng)加大對(duì)非盈利組織的扶植力度，將非盈利組織登記注冊(cè)手續(xù)進(jìn)行適當(dāng)簡(jiǎn)化，并在法律框架體系中納進(jìn)非盈利組織，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范有效的管理。
三、結(jié)語(yǔ)
綜上所述，我國(guó)當(dāng)前依然處于深層次轉(zhuǎn)型中，較之以往，非盈利組織顯然有著更好的發(fā)展機(jī)遇。在非盈利組織的發(fā)展過(guò)程中，可充分思考與借鑒國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的理事會(huì)管理制度，取長(zhǎng)補(bǔ)短，完善非盈利組織的理事管理制度及其他相應(yīng)體制，以促進(jìn)我國(guó)非盈利組織的進(jìn)一步發(fā)展。
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